INFORME: Competencia china en 2015: marco normativo y político y su impacto en el comercio internacional

Revisamos las distorsiones en la economía china en 2015 que la hacen inadecuada para su consideración como una economía de mercado

Revisamos los principales aspectos tratados en este informe elaborado por   THINK!DESK China Research & Consulting para AEGIS EUROPE y que examina las distorsiones en la economía china que la hacen inadecuada para su consideración como una economía de mercado a efectos de la ley de defensa comercial de la UE.

Entre los elementos clave examinadas en el estudio se encuentran:

·         El papel continuo y central del Partido Comunista de China en la economía.

·         Los 71 planes de gobierno de cinco años detallados de dirección y gestión de la economía.

·         Los 22 planes nacionales del sector industrial.

·         Los planes locales y provinciales de aplicación de los planes nacionales a la industria.

·         El papel de las asociaciones de la industria como armas del estado.

·         El papel limitado del mercado de bienes de consumo.

·         La ausencia de mercados de capital, el trabajo, la tierra, la energía y otros factores de producción.

·         La subordinación pragmática de los mercados a la planificación estatal.

·         La ausencia de reglas de verdadera competencia, las leyes de bancarrota y los mecanismos de salida del mercado.

·         Las herramientas que restringen las importaciones en el mercado chino.

·         Las herramientas de gestión y dirección de las exportaciones a los mercados internacionales.

·         El control y la dirección de la inversión extranjera directa hacia el interior

·         El control y la dirección de la inversión extranjera directa hacia el exterior

Mediante el análisis de un número muy considerable de documentos primarios chinos, así como de fuentes secundarias y estudios académicos, el estudio muestra la interrelación entre las empresas comerciales y el Gobierno de China, así como el Partido Comunista de China.

La actividad económica y la asignación de recursos en China siguen estando predominantemente determinados por una amplia gama de programas gubernamentales, sistemas de subvenciones y acuerdos para castigar o promover un comportamiento específico. Como resultado, casi quince años después de la adhesión a la OMC, los patrones de interacción económica en la economía china siguen estando muy distorsionados y no reflejan ni la verdadera escasez de bienes y recursos ni las fortalezas competitivas de los agentes del mercado.

Por lo tanto, China no cumple actualmente los criterios utilizados por la Unión Europea para evaluar si una economía ha hecho la transición de un sistema de mercado controlada por el Estado a una economía de mercado normal.

El estudio se divide en tres partes, desglosamos a continuación, las principales conclusiones que se tratan en cada una de ellas:

1ª parte: Gestión de la economía china: configuración institucional e instrumentos políticos

El gobierno chino trata, a todos los niveles de la jerarquía nacional, de controlar las actividades económicas de las empresas individuales y es por ello, que existe un complejo sistema de planificación que guía todas las actividades económicas en China, así como un número importante de programas específicos dirigidos a objetivos específicos y metas de desarrollo. En este contexto, el mercado no es más que un instrumento complementario con un papel limitado en la asignación de recursos, en función de los sectores y productos.

Los planes operan en todos los niveles de la economía y hay seis niveles de jerarquía en China desde la central a la local. Cada subnivel desarrolla su plan de cinco años sobre la base del plan del nivel anterior. Los planes también se desarrollan a lo largo de las líneas institucionales de manera que cada departamento gubernamental tendrá su propio plan, así como sobre la base de temas de interés, tales como la contaminación del aire o la conservación del agua.

Por último están los planes sectoriales que se desarrollan por sectores, de nuevo en los distintos niveles de la jerarquía y sobre la base de grupos de sectores con características similares. En el informe completo aparecen varios cuadros que indican todos estos planes, pero podemos resumir que hay planes para aluminio, alimentación, automóviles, apicultura, biomasa, cemento o energía eólica. El informe enumera 71 planes, no excluyéndose ningún segmento de la economía.

El gobierno chino emplea las políticas industriales para orientar a los actores económicos y dirigir la economía hacia objetivos específicos, a través de programas.

Entre otras características, estos programas ofrecen subsidios significativos a entidades comerciales chinas.

El Informe completo muestra como China no ha informado plenamente de todos los programas de subvenciones a la OMC como lo requiere su condición de miembro.  Investigaciones antisubvenciones de la UE, los EE.UU., Canadá, Australia y otros miembros de la OMC han identificado numerosas operaciones de subvención dadas por el gobierno central chino que no se incluyeron en la notificación, confiriendo ventajas injustas a las industrias y empresas seleccionadas por el gobierno. Recientemente los Estados Unidos ha puesto en marcha un procedimiento de solución de controversias en la OMC contra China sobre la base de 300 programas identificados por el Departamento de Comercio de Estados Unidos.

Respecto al papel de las asociaciones de la industria de China, estas difieren  significativamente del concepto estándar del papel y las funciones que las asociaciones de la industria se supone deben cumplir en las economías de mercado, tal como se entiende en el marco de la OCDE. Las asociaciones industriales de China, además,  sirven como portavoces de las políticas y los intereses del gobierno y el desarrollo histórico de muchas de ellas muestra el origen en los antiguos Ministerios.

La prueba de fuego de la existencia de un sistema de mercado es la prevalencia de los precios que realmente reflejen la escasez relativa, es decir, la relación entre la demanda y la oferta de los factores de producción, así como los bienes y servicios, basados ​​en las preferencias de todos los individuos en una comunidad económica.

Desde el inicio de las reformas económicas en la década de 1970 los responsables políticos de China han aumentado gradualmente el papel de la oferta y la demanda en la fijación de precios de mercado. Sin embargo, a pesar de que los precios están comenzando a tener su papel, la extensa red de documentos de planificación y orientación del gobierno, hacen que todavía el precio no juegue un papel decisivo en la actividad económica china. En los bienes de consumo parece que la fijación de precios de mercado comienza a tener relevancia  pero en los precios de materias primas e insumos para el proceso de producción, estos siguen siendo estrictamente controlados y guiados por el estado chino y no por las leyes de oferta y demanda.

Finalmente, con respecto a la asignación de los factores de producción, es decir, el capital, el trabajo y la tierra, la fijación de precios de mercado  juega solo un papel subordinado, siendo completamente eclipsado por las intervenciones discrecionales de los órganos de gobierno en el proceso de asignación.

El precio de la mano de obra continúa estando por debajo de su valor "justo" debido a la política de salarios bajos impuesta por el gobierno chino, los procesos de negociación salarial muy inmaduros y un sistema de registro de familias (hukou), que impide la constitución de un mercado de trabajo nacional unificada al discriminar el trabajo originario de las zonas rurales. Estos factores, dan lugar a una situación en la que se permite a las empresas a adquirir mano de obra a niveles más bajos o incluso a precio de ganga.

El Partido Comunista de China (PCCh) y las organizaciones gubernamentales chinas siguen interviniendo masivamente en la economía. En lugar de establecer un sistema de control macroeconómico sólido y un marco normativo orientado a la industria en la que las fuerzas del mercado determinan los patrones de interacción económica, la elite gobernante de China cree en su capacidad de diseñar una economía por decreto que logra mejores resultados.

Además de la aspiración del gobierno chino para guiar el desarrollo industrial, gran parte de la economía china en general y su industria en particular, están sujetos al control directo y la gobernanza del Partido Comunista de China.  Treinta y cinco años después del inicio de las reformas económicas, el PCCh no ha renunciado a su papel en la formación del comportamiento económico a nivel de base.

2ª Parte: El sistema económico chino y su relación con los mercados globales

Esta segunda parte del informe investiga como se da la relación entre el sistema económico chino y el mercado global.

La agencia que en principio se encarga de todos los asuntos relacionados con el comercio exterior es el Ministerio de Comercio. Gran parte del actual marco regulador de la política de comercio exterior está guardada en la Ley de Comercio Exterior de la República Popular de China (APN 2004c).

El ministerio de comercio elabora políticas, su aplicación en el extranjero y mantiene mecanismos de control para sancionar violaciones de reglas. Al igual que todos los ministerios y comisiones del gobierno central, el Ministerio de Comercio está subordinado al Consejo de Estado de China. El Consejo de Estado se ocupa de comercio exterior de manera más selectiva y toma decisiones sobre cuestiones de importancia estratégica a largo plazo para la economía nacional y el bienestar público.

El gobierno chino también se reserva el derecho de monopolio para importar una variedad de productos. Bajo la regulación en vigor en mayo de 2015, se seleccionaron las empresas estatales que tenían la aprobación para manejar las importaciones de azúcar, algodón y tabaco. Otros programas de políticas identificados en el informe incluyen esquemas de sustitución de importaciones extensas y arreglos comerciales del Estado.

Con el fin de promover la actividad de exportación, así como dirigir la composición de los volúmenes totales de exportación de China, las agencias gubernamentales chinas continúan empleando una amplia gama de instrumentos de política y programas dedicados. Este programa de política incluye restricciones a la exportación, las rebajas de impuestos al valor añadido, derechos de exportación, estado de comercio, promoción de las exportaciones, subvenciones a la exportación, premios para el desempeño de las exportaciones…

A lo largo de la década de 2000, China ha sido el mayor receptor de Inversión Extranjera Directa (IED) entre todos los mercados emergentes y los países en desarrollo. Los ingresos subieron después de que China se unió a la OMC en 2001 y las tasas de crecimiento se mantuvieron altas hasta la crisis financiera mundial. En 2008, el valor de la IED había llegado a 95,3 mil millones de dólares. Después de un ligero descenso en 2009, el crecimiento se reanudó, aunque a un ritmo más lento. Desde 2011, las entradas se han estancado en alrededor de 119 mil millones de dólares.

El gobierno chino continúa regulando y restringiendo la Inversión Extranjera Directa, a pesar de una corriente de reformas anteriores y anuncios de liberalización, por ejemplo, tras el tercer pleno del 18º Comité Central del PCCh en noviembre de 2013.

Después de que China ingresó en la OMC en 2001, se abrieron un gran número de sectores a los inversionistas extranjeros y China ha actuado en gran medida en consonancia con sus compromisos de liberalización del protocolo de adhesión. Sin embargo, a principios de 2015, un número importante de áreas de negocio todavía permanece cerrado a la Inversión Extranjera Directa, y el gobierno chino todavía trata de proteger la posición de mercado de las empresas nacionales en general y de las empresas estatales, en particular.

La revisión más reciente del “Catalogue for Guiding Foreign Investment Industries” es del 10 de marzo de 2015 y entró en vigor un mes después. Este catalogo contiene 349 tecnologías individuales divididas en tres categorías: alentadas (para la Inversión Extranjera), restringidas y prohibidas. En general esta revisión abre a más sectores de la economía china a la competencia extranjera y elimina restricciones a la propiedad en algunas áreas.

A partir de 10 de abril 2015, se alienta de manera explícita a empresas inversoras extranjeras para construir y operar el metro urbano, el tren de alta velocidad, así como otros medios de transporte de viajeros por ferrocarril, eliminándose la necesidad de que uno de los socios sea una empresa con origen nacional.

La categoría “restringida” se simplificó en comparación con el documento de 2011. Las restricciones fueron levantadas en la producción de medicamentos, productos químicos y aparatos en general, así como varias otras industrias manufactureras. En el sector de servicios, empresas con inversión extranjera están ahora autorizados para construir y operar hoteles de alto grado, edificios de oficinas y centros de exposiciones.

Es importante destacar que empresas con inversión extranjera son libres de establecer instituciones financieras no bancarias y operar plataformas de comercio electrónico independientes de un socio local.

A pesar de que la nueva versión del Catálogo es una notable mejora en las versiones anteriores, su llegada no ha sido recibida con gran entusiasmo y la Cámara de Comercio Europea la ha tildado de insuficiente.

Respecto a la inversión directa China en el exterior, ya en 1999, el gobierno chino introdujo la estrategia de salida que se ha materializado en un gran número de directrices detalladas y medidas administrativas. El informe ilustra la instrumentalización gubernamental y promoción de las actividades de inversión directa hacia el exterior de las empresas chinas para la reducción del exceso de capacidad de algunas industrias nacionales. China es en la actualidad el primer fabricante de baldosas cerámicas con 5700 millones de m2 fabricados en 2013 y es también el primer exportador mundial con 1148 millones de m2 exportados en 2013. En el ranking de exportación aparece en segundo lugar España, con 318 millones de m2. (Datos de Ceramic World Review)

3ª Parte: El impacto de China en el sistema económico mundial

¿Cumple China con los criterios de la UE para ser considerada una economía de mercado?

Debería cumplir cinco criterios (Comisión Europea 2012):

  1. Bajo grado de influencia gubernamental sobre la asignación de los recursos y las decisiones de las empresas, ya sea directa o indirectamente
  2. Ausencia de distorsiones inducidas por el Estado en el funcionamiento de las empresas vinculadas a la privatización.
  3. Existencia y aplicación de un derecho de sociedades transparente y no discriminatorio que garantice la gobernabilidad corporativa adecuada (aplicación de las normas internacionales de contabilidad, la protección de los accionistas, la disponibilidad pública de la información precisa de la empresa).
  4. La existencia y aplicación de un conjunto coherente, eficaz y transparente de leyes que garanticen el respeto de los derechos de propiedad y el funcionamiento de un régimen de quiebra.
  5. Existencia de un auténtico sector financiero que opere de forma independiente del Estado y que, en la legislación y la práctica, esté sujeto a las disposiciones de garantía suficientes y la supervisión adecuada.

En una evaluación realizada en 2008 personal de la CE concluyó que el criterio 2 en el caso de China se podía evaluar como cumplido, mientras que todos los otros cuatro criterios no se cumplían en dicho país.  El informe muestra que el sistema económico chino de hoy aún está lejos de cumplir con los restantes cuatro de los cinco criterios:

·         El gobierno chino continúa ejerciendo una influencia sustancial en la asignación de recursos

·         Las compañías chinas están integradas en redes con representantes del gobierno chino

·         Las leyes para la protección de los derechos de propiedad intelectual y el régimen de quiebra no funcionan todavía correctamente.

·         El sector financiero chino no opera independientemente del gobierno. El precio del capital no refleja la escasez del mismo, ni los diferentes grados de riesgo que intervienen en las diferentes transacciones

 

Mientras que China es libre de elegir la forma de una economía que mejor se adapte a su situación interna, los problemas surgen cuando se involucra en los intercambios económicos internacionales en los que participan agentes económicos que operan en diferentes contextos de mercado.

Empresas comerciales especializadas con poderes monopolísticos, cárteles de importación y exportación, los sistemas de cuotas, comercio de exportación en condiciones de servidumbre, zonas de inversión extranjera, catálogos de inversión extranjera, sistemas de concesión de licencias para las actividades de inversión hacia el interior y hacia el exterior, restricciones de convertibilidad en moneda corriente… todas estas medidas son con las que el gobierno chino ha tratando de proteger a la economía doméstica de los impulsos externos no deseados.

Este informe, en esta última parte, analiza los esfuerzos realizados por las economías de mercado para evitar que el modelo económico chino dañe a las economías de mercado. Tan sólo en 2013, 75 medidas antidumping fueron presentados por diferentes países. En los primeros seis meses de 2014, China representó el 45% de los casos antisubvención en todo el mundo.

 

 

Sabrina Veral Borja

Responsable del Observatorio de Mercado

Unidad Inteligencia Competitiva. Área Habitat.

Descargar Informe completo "Assessment of the normative and policy framework governing the Chinese economy and its impact on international competition"